系统思维与城市管理

                     ——为1994年在中国市长协会研讨会上的讲话

我从1983年担任市长和后来担任副省长以来，不断研究和探讨怎样才能科学而又高效地搞好现代城市的管理工作。十几年来的实践使我认识到：随着当代科学和新技术革命的发展、经济社会的提升，城市已经逐步演化发展成为一个结构十分复杂、功能十分完整的有机系统整体。要搞好现代化城市的管理，沿用传统的思维方式，已经不能适应新的管理对象和复杂的管理结构。因此，只有运用系统辨证思维来观察和研究现代城市，科学规划、配套建设和系统管理，才能高屋建瓴，有效地发挥现代城市的整体系统功能，才能提高效率、产出效益，使居民得到工作便捷、生活满意、社会安康的环境，从整体上促进国民经济健康、高速的增长。

一、用系统辩证思维研究城市

市长是一个城市行政管理的最高领导者。他担负着对整个城市进行宏观决策与管理的双重任务。所以，决策和管理水平的高低，不仅直接关系到整个城市政治、经济、社会等各个方面的发展，也关系到几十万、几百万、甚至上千万人口的切身利益。用什么样的思维方式去管理近几百万人口的城市？如何使整个城市的经济、社会得到协调发展？系统思维与城市管理和谐社会与系统范式如果继续沿袭传统的思维与领导方式，如抓主要矛盾的方法，对现代城市的结构与管理就会缺乏深层的科学认识，如果眉毛胡子一把抓，很难理顺复杂的功能结构关系，使管理运行处于一种无序或多头的状态；如果用头痛医头，脚痛医脚，以及那种“一竿子插到底”的方式，去当什么“豆腐市长”、“厕所市长”、“红娘市长”，又必然是越俎代庖，不利于调动不同层次管理领导者的积极性。那么，怎样才能调动多方面的积极因素，使整个城市在同外部环境进行物质、能量、信息等相互交换过程中，使城市的经济、政治、社会等各个方面得到协调发展，从总体上有效地发挥城市系统的功能，做到系统分析、系统综合、合理谋划、科学指导呢？大家都知道，现代城市是一个人造系统，随着社会生产力的发展和科学技术的进步，结构十分复杂，组成系统的要素很多，可以达到1012之多，并且要素与要素之间的关系十分紧密，任何一个构成城市系统的要素的变化和发展，都会直接或者间接地影响到其他相关要素、乃至整个系统的变化和发展。因此，沿用传统的思维方式很难适应这种复杂的管理状况，只有运用系统辩证思维来认识、观察和研究现代城市，才可能克服传统思维的弊病，使城市的规划、建设和管理走上科学化、效率化和制度化的发展轨道。

系统辩证思维不同于传统的思维方式。它是在马克思主义的系统思想指导下，运用当代系统理论，把客观事物看成是一个由结构、功能和元素相互结合而成的并每时每刻与外部环境进行物质、能量、信息交换的系统整体；一切事物和过程的系统都具有自身的自组织结构、层次，并形成运动发展着的系统核、系统链和系统环；任何系统事物和过程都遵循着自组织涌现、差异相同、结构功能、层次转化和整体优化的方向发展；认识主体——实践（中介）——客体环境有机联系的一种科学的思维方法。运用系统辨证思维的目的，就在于把事物当作一个由各种相关要素相互联系、相互作用的系统整体，科学、系统地分析和研究事物内部各个组成要素之间的相互关系和作用，通过结构和功能的系统综合方法，不断从总体上把握和调节系统结构及其要素之间量和质的关系和比例，充分发挥系统整体的功能和作用，达到系统整体的优化。

多年来，我从实践中认识到，运用系统辩证思维来认识、观察和研究现代城市是社会实践发展的必然产物。它一方面是由现代城市发展的性质和特点所决定的；另一方面又是由现代城市结构的复杂性带来管理的复杂性所决定的。

城市是商品经济发展过程中的产物。同世界上任何事物的发展一样，它也经历了一个逐步形成和发展的过程。在它形成和发展的过程中，受到社会生产力发展水平与环境的制约，现代城市是一个具有高度社会化的生产发展水平、能量高度集聚的系统整体，是人类社会文明的集中展现。无论从其内部的结构状况和组成要素来看，还是从它所具有的作用和功能来看都与初期城市有着极大区别。

运用系统辩证思维来认识、观察和分析现代城市，就可以看到现代城市有着明显的系统整体性。这个系统整体是由各个部分有机结合而成的。系统的各个部分在整体的制约下相互联系、相互作用和相互转化。因此，各个系统部分又按着城市系统整体的目的，发挥各自的作用，而它的性质和功能是由它在整个城市系统中的地位与自身的规定性来确定的，它的行为又受整体与部分的关系所规定。城市要充分地发挥自己的功能和作用，就应当达到要素的合理配置和系统的整体优化，使其从总体要求上达到最佳运行状态。只有这样，才能使整个城市处在一种科学合理的有序运行之中，使城市的系统整体功能得到充分发挥。

运用系统辩证思维来认识、观察和分析现代城市，就可以看到现代城市的结构具有明显的层次。而层次性是系统的主要特征之一。城市是一个多层次系统结构的典型例子。它是由若干个等级、层次的分系统和子系统所组成的。也就是说，在城市这个复杂系统中，存在着不同的等级、层次关系。一个系统本身层次是构成上一层次的子系统，又是构成下一层次子系统的母系统。它也可以从横向上分为若干个相互联系、相互制约又相互独立的系统。比如，在现代城市这个大系统中，我们从横向上可以把它分为城市经济、城市市政、城市社会等子系统，每个子系统之间又有着紧密的联系，同时还可以分为不同的等级、层次。从城市行政管理这个层次来讲，就可以分为以下几个层次（参见图1）：

图1城市行政管理层次图

从第一个层次来看，是城市系统整体的最高领导层，即城市政府，它直接指挥整个城市系统的正常运行。第二个层次是城市的经济、社会和市政管理三个大的分系统，它是城市系统管理的中介。第三个层次由若干分别隶属于经济、社会、市政的专业部门和微系统构成。之后，还可以分为若干个层次。整个城市就是由这样一个垂直的不同层次组合而成的系统整体。再从管理的不同职能来划分，又可以形成一个塔尖状的管理层次。参见图2。

图2按职能划分的管理层次图

每个管理层次都有不同的职能和管理范围。其中，决策层是整个城市管理的最高层次，它的主要功能是确定城市的发展目标，制定实施目标的方针、政策，运用各种手段包括行政的、经济的、法律的手段来管理和调控城市经济、社会以及其他系统的正常运行。管理层则是根据决策层发出的指令，发挥其中介作用，对分管的行业、地区和目标组织实施和管理。一般来讲，管理层往往又自成系统，发挥着决策、执行与管理的多重层次作用。从现代城市管理的这种层次结构来看，呈现出明显的复杂性，不仅具有一定的层次性和等级性，形成一个严密的管理序列，而且表现在每个层次和等级都有各自的管理和工作内容，层次和等级序列不同，管理的对象和工作内容也不尽相同。如果不科学地加以区分，就势必会使整个城市的管理处于一种无序状态。所以，用系统辩证思维来观察和研究现代城市，不仅可以把现代城市当作一个系统整体，同时，也可以看到现代城市所具有的鲜明的层次特征，以及层次与层次之间在一定条件下的相互转化，这是科学有序地管理城市的重要前提。

运用系统辩证思维来认识和分析现代城市，就必然会看到现代城市是一个开放的系统，而不是处在那种封闭的状态之中。这种开放性突出地表现在它不断地通过多种形式，同外部环境进行着物质、能量和信息的交换。这种交换的频繁程度及其规模，是由现代城市自身地域和空间的有限性与能量相对集中的特点所决定的。城市由于人口相对集中，必然形成地域和空间发展的有限性。但由于商品经济相对发达，资金、设备、技术和人才相对集中，具有相对高的生产力发展水平，因而必然产生能量集聚效应，对周围地区产生吸引力和辐射力。在这种吸引和辐射的过程中，同外部环境发生广泛而又频繁的物质、能量、信息交换，并处在一种多方位开放的发展态势之中。这种物质、能量、信息的交换和发展态势，不仅给城市的政治、经济和社会发展带来了活力，使城市系统的结构和要素不断适应外部环境条件的变化，并在调整和变化中得到发展，增强了整个城市系统的功能和作用，形成了一种螺旋式上升的发展趋势，同时在物质、能量、信息的相互交换过程中，也促进了城市周围一定区域内的经济和社会的发展，形成若干个以中心城市为依托的经济发展区域。商品经济发展的历史表明，城市如果失去开放性，失去同外部环境进行能量交换的能力，处在一种封闭、隔绝的状态之中，就不可能生存和发展。这当然取决于城市领导者所实行的相应政策。

由于现代城市是一个开放的系统，因而构成城市系统的结构模式具有稳定性和动态性相统一的特征。所谓稳定性，是指城市系统的结构一旦形成，就必然会趋向于保持一种状态。这种状态的持续出现，就表现为系统结构的稳定性。但是，这种稳定性是相对的，不是绝对的。任何系统总是存在于一定的客观环境之中，总要通过一定的时空同外部环境发生作用，因而又具有动态性，处在一种不断调整和变化的过程之中，这是系统结构与外部环境相互作用的必然趋势。特别是像城市这样长时期形成的人造系统，它的系统结构与要素在同外部环境进行物质、能量、信息的交换过程中，不断地调节自己，以适应系统内部、系统与外部环境的变化，形成系统结构的一种动态发展过程。城市的系统结构，既是各个组成要素相互作用以及受外界环境等各种因素影响的结果，同时又是形成未来新结构的基础。我们应用系统辩证思维来观察和研究城市，就可以从这种系统要素的稳定性和动态性相统一的特点中，把握系统要素之间的相互关系，掌握系统结构总体的变化规律，并依据这种客观规律来科学地调整系统要素和结构，这是对现代城市进行系统管理的一种科学态度。比如城市经济体制，长期以来我们执行高度集中的计划经济模式。在这种模式的指导下，城市的经济形成了一整套与之相适应的管理体制，并在实施过程中，具有一定的管理结构和管理方式。但是随着社会生产力市场化的发展，由于经济体制改革的不断深化与推动，社会主义市场经济逐渐取代高度集中的计划经济，加之在指导思想和理论上的种种变化，必然引起整个经济体制和管理结构相应的变化。为适应这种体制上的变化就必须在城市经济管理结构和管理方式上适时采取必要的调节措施。

运用系统辩证思维来认识和分析现代城市，可以看到现代城市的结构不仅复杂，而且各种要素之间的相互联系十分紧密，任何一个要素的变化和发展，必然要引起相关要素的改变，有的甚至影响到整个系统的变化和发展。

总之，我们用系统辩证思维方式来认识、观察和研究现代城市，其目的是运用这种科学的思维方法，把现代城市当作一个系统整体，使城市行政管理的领导者能够从系统整体的高度来观察和认识整个城市，掌握构成城市系统的各种要素，认真研究和把握其相互之间的关系和变量。它一方面有利于从系统整体的角度出发，合理地科学地处理系统结构和要素之间的关系，另一方面能够为城市行政管理科学化提供理论依据。

二、运用系统辩证思维规划城市

一个市长在用系统辩证思维观察、分析和认识现代城市的基础上，应该首先要规划好城市。

规划，特别是城市的总体规划，是一个城市未来的发展蓝图。它在整个城市的建设和管理中具有方向性和指导性。城市的建设和管理都必须围绕总体规划来展开。市长的职责，首先在于从调查研究做起，经过严密、系统的科学论证，制定城市的总体发展规划，对自己所领导和管理的城市有一个十分清晰的远景发展构想。不然，“以其昏昏，使人昭昭”，就很难使城市建设和管理走上科学发展的轨道。

但是，怎样才能搞好规划呢？必须运用系统辩证思维指导城市规划的研究和制定，才能使规划有可靠的科学性、指导性和实践性。这是因为规划的制定并不是孤立的。规划的科学制定受到许多因素的制约。一定要使战略、规划、计划形成一个相互连接、相互作用的范畴链。这种系统思维的方法，对于现代城市的科学发展具有十分重要的理论和实践意义。

我们知道，战略思想是从产业结构的长期调整出发来制定的。而实践使我们认识到，仅有战略思想和战略发展方针远远不够，而应当围绕产业结构形成一整套规划体系来保证战略发展方针的实施。在整个规划纲要体系的制定过程中，要逐步形成一个城市地区经济社会发展的战略纲要、规划、计划、目标管理系统，参见图3。

图3城市经济社会发展管理系统图

从城市经济社会发展的战略纲要、规划、计划、目标管理系统构图来看，我们运用系统辩证思维，从整体出发，形成了一个以经济社会发展战略纲要——国土资源规划纲要——城市经济社会发展规划——行业和区、县发展规划——五年计划——年度计划为内容的一个相互联系、相互制约的完整的城市管理的系统网络结构。这个系统网络结构中的各个组成部分之间相互作用，互为条件和互为依存，形成了一个完整科学的管理体系。我们就是利用这样一个管理体系，对整个城市的经济、社会的发展实行科学指导和宏观调控，使城市的发展处在一个有序的运转之中。

在战略——规划——计划——目标管理这个范畴链中，产业结构的调整和制定始终处于管理系统的中心地位。为了对城市的产业结构的调整进行深层思考，分析城市产业结构的演变与现状，分析产业结构与组织结构的特点，科学地提出产业结构的发展趋势与方向，提出围绕产业结构的调整而制定的产业政策，把产业结构调整与产业政策的制定结合起来形成一个相互配套、相互制约、相互促进的系统整体，围绕这个系统突出地强调在产业结构的调整过程中，处理好改革与发展，内向型经济与外向型经济，内涵式扩大再生产与外延式扩大再生产，第一产业与第二产业、第三产业的产业结构与产品结构，大企业与中小型企业，技术进步与产业结构，产业政策与转变政府职能，速度与效益，效益与环保，节能与资源等相互之间的关系。这样，在广泛研究和科学论证的基础上，形成城市新的产业结构发展格局和相应的配套政策。一个城市的产业结构是否合理，产业规划是否科学，直接关系到现代城市系统功能的发挥。它不仅决定城市的性质，对增强城市的吸引力和辐射力以及促进经济增长起着重要作用。但是，产业结构的拟定与调整，必须对相关要素进行大量的定性与定量的调查研究和科学论证，这样就必然要形成一个相互连接的规划体系。

任何一个城市的发展，首先必须在总体上把握它的经济和社会发展的指导方向。作为一个市长，面对城市这个纷繁复杂的开放的系统整体，必须从战略的高度来统筹考虑城市的未来发展。这样才能从总体上做到瞻前顾后、审时度势，既考虑当前，又谋划长远，制定出一个符合城市实际的发展战略。战略像一条红线，要贯穿在整个规划体系中，如果没有科学合理的正确发展战略，只从眼前和局部利益来考虑和决定问题，那必然会给城市的未来发展带来许多困难。所以，管理体系的建立，应当把发展战略的研究和制定放到首位并加强结构和功能研究。这个战略纲要，应从总体上对城市未来政治、经济、社会的发展提出方向性、宏观性指导意见。它作为城市未来规划的依据，提出城市经济社会发展的主要任务与目标体系；提出产业结构调整的方向，以及各种产业结构调整的比例关系。然后再规划工业内部各个产业的调整和整个结构的调整以及商品流通、对外贸易、资金筹措和利用，乃至发展教育、科学、文化、卫生、控制城市人口、环保等各个方面。在这个总体规划的指导下，城市所有的行业和区、县也都相应地按照总体规划的要求，制定自己的发展规划，这样就形成了一个以马克思主义系统辩证思维为指导的第一层次的《城市地区经济社会发展战略纲要》，以及第二层次的《城市经济社会发展规划》与《城市地区国土规划纲要》。其中，《城市地区经济社会发展战略纲要》是科学地分析、制定城市经济和社会发展总体规划的依据。首先分析周围地区经济和产业结构调整与发展的态势，以及城市区域位置和资源环境状况，在这个基础上制定全市详细的经济发展、科技发展、社会发展的指标体系。要明确其中的规划重点，而《城市地区国土规划纲要》则是对整个城市地区经济社会发展的空间区域位置的合理科学布局。它不仅概述城市地区的地理位置、地形地貌、自然气候、土地资源、城市人口结构和分布状况，提出国土开发整治的目标以及任务，对国土开发整治区域进行划分，而且对工业布局、交通、邮电建设布局、农牧业布局、人口、城镇格局，水资源、环境的保护以及城市的公共空间、绿地和其他公共设施的开发利用做出详细规划。行业和区、县具体规划为第三层次，五年计划为第四层次，年度计划为第五层次，目标管理体系则从管理的角度把战略、规划、计划系统的实施落到实处。

城市总体规划是城市在一定时间内发展的蓝图。但它必须根据城市自身提供的财力、物力和人力逐步地加以实施，是一个较长时间的规划。在编制城市总体规划的同时，要根据城市发展的需要与可能，以及城市本身可能提供的财力、物力和人力，分别轻重缓急，抓好中期规划和年度计划，特别是年度计划，它是城市总体规划的具体实施计划，必须依据城市的总体规划来制定，否则就失去总体规划的意义，城市总体规划发展的蓝图也很难实现。

我工作过的包头市在应用系统辩证思维的基础上，系统地完成了战略——规划——计划——目标管理体系的整个编制工作。经过全国系统理论与区域规划会议十多位知名专家、学者的论证，获得了好评。通过实践，我深深认识到，搞好城市规划是市长的重要职责，但规划是一个完整的系统体系，它由若干个相互连接的要素组成，这些要素有机结合，才能形成一个城市发展的总体设想。其中，战略是对全局发展带有方向性的科学合理的谋划。随着社会生产力的发展，以及科学技术的进步，这种具有整体指导意义并带有决定全局最终优化结果的战略谋划显得更加重要。特别是现代城市随着社会生产力的发展，自身的结构越来越复杂，其影响程度也越来越大。作为一个市长，要使自己的行政管理取得整体优化的最佳效益，就必须从空间与时间的较大跨度上瞻前顾后，审时度势地做出符合客观发展规律的规划，制定出科学的发展战略。而总体规划则是城市经济社会发展战略的进一步深入与展开，是研究城市未来发展、探索城市合理布局、科学合理地按照城市各专业系统协调发展的长期计划。它涉及的范围很广，包括政治、经济、科学技术、文化教育等等，是一项十分复杂的系统工程。而计划则是城市总体规划的具体实施。但是，战略——规划——计划这样一些系统链又必须围绕产业结构的制定和调整来展开，这样就形成了一个战略——规划——计划——目标管理发展体系的系统思维过程。

三、用系统辩证思维建设城市

城市规划和建设是城市系统发展的两个横向平行的系统要素，它们共同构成了城市空间组织的主要组成部分。作为一个城市的市长，不能只管规划，不管建设。规划和建设本身就有着渊源关系，因此必须既搞规划，又抓建设，使它们做到协调一致的发展。由于现代城市是一个由多种要素组合而成的系统整体，因此，作为组成城市空间组织系统的城市规划和建设并不是孤立地去完成各自的任务。城市规划是城市建设的基础，是城市建设的超前管理。而城市建设是城市规划的实施过程，两者之间具有不可分割性。所以，作为市长必须从总体上科学地协调好两者之间的关系。

城市建设是一个由多种要素组合而成的系统。总体上来讲，城市建设应当包括三大要素，一是城市道德文明的建设，二是城市物质文明的建设，三是城市的法制文明建设，这三大要素的组合形成了城市建设的广义概念。道德文明和法制文明尽管其内容和结构形式与物质文明的建设有着很大区别，但它是城市建设不可缺少的重要内容之一。把道德文明与法制文明建设纳入城市建设，有利于城市经济和社会系统的和谐发展。

系统辩证思维认为，城市系统的运动变化发展，都具有自组织的目的性。城市建设的目的，简而言之，就是要依据城市自身提供的财力、物力和人力，有计划、有步骤地实现城市总体规划的各种任务和目标要求。由于现代城市是一个综合性的系统整体，具有复杂的结构要素和多种功能与作用。因此，城市建设具有多元性、多样性、复杂性、系统性的特点，并不是单一的。所以，我们在城市建设中必须运用系统辩证思维去协调、处理好各种系统要素之间的相互关系，坚持城市建设的有机整体性。

城市建设的系统整体性，首先表现在城市内部的各种建设项目的相互配套性。在城市建设中，不论是经济建设，还是市政公共基础设施的建设，都同城市的整体发展有着十分紧密的联系，而且各个要素之间除了具有结构质的联系之外，还存在着一种功能的量的关系和比例，如果比例不协调，势必会形成一种整体失稳。长期以来我国一些城市建设水平不高，有的城市环境污染极为严重，有的基础设施不配套，“骨头”和“肉”的比例很不协调，其中很重要的一个原因，就是没有用系统辩证的思维方法，从系统整体上来研究和分析城市建设，没有看到城市各种建设项目之间有其内在联系，所以顾此失彼单项突破，造成十分严重的后果。

要使城市建设得到系统、整体的发展，就必须从城市行政管理的角度，把握城市建设的结构要素和主要内容。纵观城市建设，它的结构要素和主要内容有：

（1）城市工业建设。工业是城市的命脉，是国民经济的主导部分，是城市经济同国民经济现代化的重要物质技术基础和集聚经济效益的主要来源之一，由不同的工业部门、不同的企业所组成。城市工业不仅同城市内部、而且同城市外部有着十分广泛的联系。我国工业生产力主要集中于城市，它的发展状况如何，直接关系到城市的整个经济建设和国家经济发展。城市工业建设的发展，除了做到所有制结构的合理化之外，还必须做到产业、行业结构的合理化和科学化，尽可能从工业实际出发，做到扬长避短，择优发展，同时还要做到空间位置上的合理布局。这足以说明，工业建设质量的高低，不仅关系到工业建设本身的科学性和合理性，也关系到整个城市的发展。

（2）市场建设。市场与城市的形成和发展有着历史的渊源关系。商品生产和商品交换必须有相应的市场。在现代城市的建设中，必须随着市场经济的发展，从系统性、整体性上大力完善和发育市场体系，有计划地搞好城市市场建设，逐步形成一个繁荣、现代的城市经济，并且合理布局、完善功能，形成以商品市场、技术市场、劳动力市场、资本市场等等为主要内容的市场体系。实践表明，只有发育完善的市场体系，有计划地搞好城市市场的系统建设，才能促进城市经济和社会的发展。

（3）公用设施的建设。城市公用设施的建设，从内容上来看，包括城市供水、排水、供电、煤气、供暖、电讯等。一个城市建设水平的高低、是否达到整体性和系统性，不仅仅表现在城市工业建设的发展水平上，还表现为城市各种公用设施是否配套，能否为城市工业的发展和人民物质文化生活提供各种方便条件。由于城市人口和工业企业相对集中，因此，城市的各种公用基础设施必须与人口和经济的发展保持一定的比例。这种比例的确定，不是凭空臆造的，而是在系统辩证思维的指导下，经过对城市各种系统要素的系统分析和系统综合，在量化研究的基础上，进行科学合理的空间优化配置。它是促进现代城市开放和发展，充分发挥城市系统功能和作用的重要条件。

（4）城市道路交通建设。现代城市是人们从事经济、政治、科学、文化活动和生活的空间。由于整个城市处在一种开放的动态发展和变化之中，它同外部环境不断进行着物质、能量、信息的交换，而城市活动的主体是人，人们之间相互之间又存在着各种密切联系，必然要开展多种交往活动，这就必然要借助于良好的道路和交通条件。交通使人和物质在空间发生位移，起着缩短空间距离和节约时间的作用。城市交通是城市各种活动特别是经济活动的动脉，是实现社会再生产的纽带。城市交通如果不发达，就必然会给城市的经济和社会发展带来一系列困难。我国有些地区之所以经济不发达，人口素质比较低，信息闭塞，其中一个很重要的原因是交通状况比较落后，形成了地区性的自然封闭，物流、人流、信息流同外部得不到有效的及时交流，这就极大地影响了这些地区的经济社会发展。所以，我们在现代城市的建设中，必须建设一个科学合理的交通运输系统，才能促进城市经济和社会的发展，为人民提高物质文化生活水平创造必要的条件。

（5）城市环境建设。环境是以人为中心的所有一切客观事物的总和。现代城市建设，必须十分重视城市环境建设。随着现代城市的发展，由于人类物质生产的要求，各种资源的大量开发和利用，现代工业的高度集中，工业门类的不断增加，人口在城市有限空间中的密度越来越大，人类所依赖的自然环境如空气、水源、绿地、耕地等受到各种各样直接或者间接的改变和严重影响。城市的这种环境质量的改变和逐步恶化，不仅危及人类的健康，甚至危及人类的生存，并严重地影响和阻碍着经济的发展。许多污染源的形成，就是在经济特别是工业的发展过程中，人们没有从系统整体上去思考问题，没有看到经济和环境的关系，也没有看到环境恶化给经济发展、特别是人类生存所带来的恶果。所以发展生产和保持环境具有不可分割性。任何一个城市在进行城市建设时，必须系统地分析城市的环境状况，通过系统研究和系统管理，加强城市的环境建设。

（6）住宅建设。住宅建设应成为新的支柱产业，它是城市建设的重要组成部分。尤其是大、中城市，人口密度大，相对集中程度高，因而住宅建设应成为整个城市建设的主体。对城市的住宅建设，必须从系统整体出发，从资金、城市居民区的规划、各种基础设施的配套建设以及建筑面积、建筑高度、建筑质量上进行系统管理，应根据收入的不同，建成满足不同需要的住房供给体系。可以说，它是当代中国经济中最主要的支柱产业。

（7）城市文化、休闲、体育设施的建设。

（8）城市与城市之间的交通（民航、铁路、公路）和信息高速公路的建设。应该看到，这是各种现代化城市的基础设施，是人类社会网络的基础。

从上面的分析我们可以看到，城市建设有着明显的系统性，它的构成要素很多，每个要素之间都有着十分紧密的联系。这些要素既包括人、财、物，又包括地域、空间、生态环境。它们相互联系，相互作用，形成一个系统整体。为了使城市建设达到整体优化的目的，对这些要素有的要进行定性研究，有的则要进行定量研究，还要进行结构分析与综合，这样才能从城市建设的总体上把握和协调要素之间的相互关系，掌握发展过程中一定量的关系和比例。面对这种复杂的状况，如果沿用传统的思维方法，显然很难解决其问题，反而会出现顾此失彼，形成系统要素之间的不协调，以至影响整个系统功能的发挥。运用系统思维的方法，不仅把现代城市当作一个系统，同时把城市建设也当作一个系统。它可以科学地协调各种要素之间的关系，使城市建设过程良性循环、系统要素之间协调发展，从而更好地发挥整个城市的系统功能，推动整个城市的经济和社会的发展。

四、用系统辩证思维管理城市

现代城市管理涉及的内容和范围十分广泛，可以说它是一个结构要素复杂，具有多层次特点的综合系统。在当代，随着新技术革命和科学技术的蓬勃发展，给城市管理科学化、规范化、系统化提出了许多新的课题。我在任市长之后，感到市长的担子很重，管理的范围很广，从宏观到微观，上到天文地理，下到生儿育女，可以说无所不包。通过调查，有相当一些同志，特别是部、委、办、局的一些干部对自己应该管理的工作范围以及目标不够明确，由于权限、职责和目标不够明确，造成一些部门和单位该干的没干，不该干的干了，形成了一种管理秩序的混乱。运用系统辩证思维，逐步在整个城市的行政管理中推行目标管理。目标管理作为一种科学的管理方法，它是运用系统辩证思维，实行城市系统管理，发挥城市系统功能的一种有效的方法。为了达到整个城市的系统优化，我们把目标管理的模式按照系统整体优化的原则进行科学设计。经过全市系统分析和综合平衡，在充分协调各种系统要素的基础上，依据当年的年度计划和市局各有关部门实际情况，按照自身的职能和分工，经过多次反复酝酿，提出各自的目标，经过市政府反复研究和充分协调，确定了市属各部门、各单位的年度目标。这样从上到下，从下到上，从系统整体到每个系统要素，构成了一个既相互联系，又相互制约、相互激励的目标系统整体。而这个目标体系，又更好地校对了原来市里的年度计划。

目标管理是在系统辩证思维指导下，经过认真的量化分析和周密的调查研究得到的一种有效的管理方法。比如每年确定总目标50项左右，分解到市属51个委、办、局的目标为500项，8个区、县124项。这样全市从总体到局部一年内干些什么，十分明确，全市围绕这些目标，组成了一个自上而下的多层次的目标体系和与之相匹配的目标管理体系。对于一个系列目标值，每个层次都是一个相对独立的系统，为了完成自己目标规定的内容，又各自形成了一个严密的责、权、利相结合的管理体系和监督体系及其办公室。这样，就从总体上保证了全市目标的实现。几年的实践表明，目标管理是运用系统辩证思维，对城市进行科学管理的一种行之有效的方法。它是围绕目标的制定、目标的监督、目标的实现与奖励而展开的一系列科学的组织管理活动。它的主要特点是：①系统性（即整体性）。现代城市是一个系统整体，它的组成要素多，层次复杂，具有多重目标的特点。城市目标管理的模式正是按照系统整体优化的原则来进行整体设计，做到目标体系的科学性、合理性。要做到这一点，首先管理者要有一个总目标体系，其次是系统总目标与分系统的联系、分系统与子系统的联系。如果没有系统整体的目标，那么分系统的联系，分系统、子系统的目标也就不可能存在。因此，目标的确立必须从系统整体开始，然后再向分系统、子系统层层分解展开。第二，在目标的确定和制定过程中，要采取自上而下与自下而上相结合的办法，使目标具有科学性与合理性。第三，要注重当年管理目标与当年计划相联结，既强调两者之间的一致性，又要体现其特殊性。第四，要注重定量与定性相结合。尽可能把目标定量化，这样符合目标管理的特点，易于考核和评奖。②层次性。目标的制定，由城市具体目标，经过层层分解，然后形成各个层次的具体目标，这种多层次的目标体系，决定了多层次的管理等级序列。这就从等级层次序列上，形成了决策层、管理层、执行层、操作层这样四个目标管理层次。③自组织性。由于目标的约束，使目标管理产生一种自我调控作用，每个人都要围绕目标的实现来合理地安排自己的工作，使其产生一种自我激励作用。在目标管理中，人既是目标管理的动力，又是目标管理的对象。由于目标管理把人与其奋斗的目标紧密地联系在一起，就可以产生一种激励作用，使他们看到通过目标的实现对自己有直接或间接的利益，从而可以进一步调动人的积极性。④实现目标管理与政府职能转变的一致性。由于推行目标管理，因此，必须做到各个管理层次的责、权、利相结合，这就要求政府部门必须做到简政放权、加强宏观调控和法制建设。⑤具有明显的效益性。目标管理是一项复杂的系统工程，由于它在研究系统、改造系统的过程中，按照系统的整体性、目的性要求，采用最优化的方法，从而达到最佳的总体效益。从上面的分析我们可以看到，运用系统辩证思维在城市管理中推行目标管理，是实现城市管理现代化、科学化的有效途径。

在对现代城市实行目标管理的同时，还应当实行层次管理。系统是个整体，但任何系统整体都是分层次的，从宏观到微观领域都是按照不同的结构组成方式分为若干层次。城市管理作为一个系统整体，也具有层次性。它依据不同的特性分为若干个分系统，每个分系统内部又分为不同的等级层次。由于层次之间具有差异性，因而不同层次的管理有不同的职能。如果不运用系统辩证思维，进行系统的科学分析，合理地研究和确定管理层次，就必然要导致整个管理系统处于混乱的无序状态。实现城市系统管理，是依据系统辩证思维中关于系统具有层次性的观点，以及层次转化规律，科学合理地划分城市系统管理的层次。然后明确各个层次的职能运行秩序、规范、标准以及责、权、利关系。为了有效地保证层次系统的科学管理，每一个层次都应当科学地确定自己的管理内容和管理目标，做到层层职责明确、统一指挥、系统管理。实行层次管理的目的是使整个城市管理工作有秩序地进行，防止那种越级发号施令“一竿子插到底”的领导方法给管理带来的混乱状态。

城市管理必须是一个有序的运行过程。它不是杂乱无章的，而是有其自身的客观规律。这是因为城市管理的多重目标首先要求系统有序管理。现代城市管理目标是多重目标的组合。首先，当城市经济的发展达到一定的规模目标值时，应该对城市内部的产业结构、行业结构、产品结构、投资环境、建设项目、企业的经济效益等同时提出相应的明确目标，只有相关要素协调一致有序运转，才能实现预定目标和1+2>3的奇效。其次，城市管理的统一性要求有序管理。城市管理活动是多种职能的统一和综合，它通过规划——计划——组织——协调——监督——控制——服务等各种职能的发挥使城市系统进行有秩序的运行。在现代城市的管理中，由于结构要求的复杂性，城市目标的多重性和综合性，不可能一种职能、一种方法、一种手段就可以达到管理的目的，只有上述各种方法的综合统一和相互作用，才能构成一个有序、完整的系统管理过程。第三，城市管理的复杂性要求进行有序的信息综合管理。城市管理的对象是整个城市，它是指各行各业、各个层次和各种等级序列，而不是城市的某一层次和等级。由于城市系统是一个多层次的、多目标、多功能的复杂整体，因而也就决定了城市管理要素本身的综合性。要科学地处理好这些综合信息，就要求我们认真研究各方面的情况并进行科学的判断，使城市管理信息呈现综合有序的运转局面。总之，要实现城市管理的这种有序运转，就必须运用系统思维来研究和指导整个城市的管理过程，只有这样才能增强城市的管理效应。

许多同行说市长难当，甚至说：不是人干的活！这话也有一定的道理。但是，我觉得难和易是相对的，不是绝对的。在1985年，我当市长时，就推行过目标管理，效果比较理想。在我当副省长时，分管工业、计划等，也曾用过目标管理的方法，并收到一定的成效。我坚信只要坚持下去，运用系统辩证思维来指导我们的工作和实践，就能使我们逐步地从必然王国走向自由王国，省长、市长的“难”也就逐步可以变为“易”了。